Luật Hải cảnh mới của Trung Quốc: Những sai trái nhìn từ luật pháp quốc tế - Kỳ 4: Ngang ngược và sai trái

Tạo cơ sở pháp lý cho những hành vi ngang ngược trên thực địa

Luật hải cảnh của Trung Quốc tạo ra nhiều lo ngại cho thế giới. Điều 22 của luật này trao quyền cho lực lượng hải cảnh Trung Quốc, bao gồm cả việc sử dụng vũ khí, khi chủ quyền quốc gia, quyền chủ quyền và quyền tài phán bị các tổ chức hoặc cá nhân nước ngoài xâm phạm bất hợp pháp trên biển hoặc đối mặt với nguy cơ bị xâm phạm bất hợp pháp.

Theo Điều 3 của Luật Hải cảnh Trung Quốc thì: “Luật này được áp dụng cho cơ quan hải cảnh khi triển khai hoạt động thực thi pháp luật, bảo vệ quyền lợi trên biển và trên không tại các vùng biển thuộc quyền tài phán của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa.”

Theo UNCLOS, các vùng biển thuộc quyền tài phán của một quốc gia bao gồm vùng nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa (bao gồm cả thềm lục địa mở rộng). Thế nhưng, quan điểm của Trung Quốc về các vùng biển thuộc quyền tài phán của họ ở Biển Đông từ lâu đã trái với UNCLOS.

Theo TS. Hoàng Việt - Giảng viên Đại học Luật TP.Hồ Chí Minh, Chuyên gia nghiên cứu biển đảo, các quốc gia không được ban hành các luật nội địa trái với luật pháp quốc tế và các công ước quốc tế mà bản thân quốc gia đó đã tham gia với tư cách thành viên (Ảnh: TTXVN)

Dựa trên các tuyên bố của Trung Quốc có thể thấy Bắc Kinh tuyên bố quyền tài phán đối với 3 triệu km vuông không gian biển, (1) thường được gọi là “lãnh thổ quốc gia xanh” của Trung Quốc. Khu vực này bao gồm Vịnh Bột Hải; một phần lớn của Hoàng Hải; từ Biển Hoa Đông đến tận vùng biển phía Đông của Vùng lõm Okinawa, bao gồm các vùng biển xung quanh quần đảo Senkaku/Điếu Ngư đang tranh chấp; và tất cả các vùng nước trong “đường 9 đoạn” ở Biển Đông. (2) Việc yêu sách quyền tài phán trên một khu vực biển rộng lớn như vậy mà không dựa trên một cơ sở pháp lý nào thì không thể được chấp nhận.

Các nhà nghiên cứu đã phát hiện ra ý đồ Trung Quốc muốn thực thi Luật hải cảnh tại các vùng biển rộng lớn này được thể hiện rõ trong Điều 74 (2) của dự thảo Luật hải cảnh, công bố ngày 4/11/2020, quy định ngoài những vùng biển như được quy định trong UNCLOS còn bao gồm cả các vùng biển khác thuộc quyền tài phán của nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa. Tuy nhiên, định nghĩa này đã bị lược bỏ khi Luật hải cảnh mới được thông qua và ý đồ của Trung Quốc đằng sau “các vùng biển thuộc quyền tài phán của Trung Quốc” đã bị che giấu đi. (3)

Điều nguy hiểm là dựa trên các điều khoản trong Luật hải cảnh mới của Trung Quốc, bất kỳ tàu đánh cá, khảo sát hoặc nghiên cứu nào của nước ngoài bị phát hiện hoạt động ở bất kỳ đâu trong “đường 9 đoạn”, Hải cảnh Trung Quốc sẽ được phép lên tàu và kiểm tra (Điều 18). Nếu từ chối tuân thủ, nhân viên vũ trang sẽ lên tàu để buộc họ phải làm vậy (Điều 47). Hải cảnh Trung Quốc sẽ có thể cử các đơn vị tháo dỡ các công trình trên các thực thể mà các quốc gia như Việt Nam, Philippines và Malaysia đang kiểm soát thực tế ở Quần đảo Trường Sa (Điều 20). Ở Biển Hoa Đông, lực lượng Hải cảnh sẽ có thể đi đến quần đảo Senkaku/Điếu Ngư và “trục xuất” mọi tàu Nhật Bản mà họ bắt gặp (Điều 17). Ở Hoàng Hải, Biển Hoa Đông và Biển Đông, lực lượng hải cảnh sẽ truy đuổi các tàu do thám của Hải quân Mỹ như USNS Impeccable và các tàu khảo sát thủy văn như USNS Bowditch vì tiến hành các hoạt động “bất hợp pháp” trong vùng đặc quyền kinh tế của Trung Quốc (Điều 21).(4)

Đi ngược UNCLOS, vi phạm nguyên tắc cơ bản của luật pháp quốc tế

Mặc dù Bắc Kinh lập luận rằng, họ có quyền ban hành pháp luật nội địa trong lãnh thổ hợp pháp của họ, vì vậy, việc ban hành Luật Hải cảnh là bình thường. Thế nhưng vấn đề cần lưu ý là các quốc gia không được ban hành các luật nội địa trái với các công ước quốc tế mà bản thân quốc gia đó đã tham gia với tư cách thành viên.

Theo tinh thần trên thì chúng ta thấy:

Thứ nhất, Hiến chương Liên Hợp Quốc tại Điều 2 (4) đã khẳng định: “Tất cả các quốc gia thành viên Liên hợp quốc từ bỏ đe dọa bằng vũ lực hoặc sử dụng vũ lực trong quan hệ quốc tế nhằm chống lại sự bất khả xâm phạm về lãnh thổ hay nền độc lập chính trị của bất kỳ quốc gia nào cũng như bằng cách khác trái với những mục đích của Liên hợp quốc.”

Quy định này thể hiện một nguyên tắc cơ bản trong luật quốc tế, đó là không sử dụng vũ lực trong quan hệ quốc tế.

Bên cạnh đó, Công ước của Liên Hợp Quốc về Luật biển năm 1982 (UNCLOS), được coi là “Hiến pháp về biển và Đại dương,” tại các Điều 141, 242, 279 đã quy định rõ nguyên tắc sử dụng đại dương vì mục đích hòa bình và không sử dụng vũ lực.

Trong đó, điều 279 quy định về nghĩa vụ giải quyết tranh chấp bằng phương pháp hòa bình, nêu rõ: “Các quốc gia thành viên giải quyết mọi tranh chấp xảy ra giữa họ về việc giải thích hay áp dụng Công ước bằng các phương pháp hòa bình theo đúng Điều 2, khoản 3 của Hiến chương liên hợp quốc và, vì mục đích này, cần phải tìm ra giải pháp bằng các phương pháp đã được nêu ở Điều 33, khoản 1 của Hiến chương”.

Án lệ Saiga do Toà án Quốc tế về Luật biển (ITLOS) xét xử năm 1999 cũng quy định rõ việc các quốc gia ven biển phải có trách nhiệm: (i) Tránh sử dụng vũ khí nhiều nhất có thể, (ii) việc sử dụng vũ khí không được vượt quá giới hạn cần thiết và phải hợp lý, và (iii) việc sử dụng vũ khí không được gây nguy hiểm đến tính mạng con người.(5)

Ảnh: Báo Quân đội nhân dân

Trung Quốc hiện là thành viên của Liên Hợp Quốc và cũng là thành viên của UNCLOS, cho nên phải có nghĩa vụ tuân thủ nguyên tắc này và không được sử dụng bất kỳ biện pháp vũ lực và quân sự nào vượt quá những gì luật pháp quốc tế cho phép.

Cho đến nay, Hải cảnh vẫn được phép sử dụng vũ khí theo quy định của một loạt đạo luật khác của Trung Quốc như Điều 10 và 11 của Luật cảnh sát nhân dân; Điều 2, 4, 9, 10 và 11 của Điều lệ của cảnh sát nhân dân về trang bị an ninh và sử dụng vũ khí; và Điều 9 của Quy chế hoạt động thực thi pháp luật hàng hải của các cơ quan an ninh công cộng. Tuy nhiên, tất cả những điều trên đều quy định rõ: “Nhân viên thực thi pháp luật của các tàu tuần tra biển chỉ được phép nổ súng khi cần thiết. Phải cảnh báo bằng lời nói trước khi nổ súng. Không được phép nổ súng khi không cần thiết và không được nổ súng vào tàu đang bị điều tra khi không cần thiết. Chỉ nên sử dụng vũ khí để kiềm chế đối phương”.

Chính vì vậy, quy định tại Điều 22 của Luật hải cảnh: “Khi chủ quyền quốc gia, quyền chủ quyền và quyền tài phán Trung Quốc bị các tổ chức và cá nhân nước ngoài xâm phạm trái pháp hoặc đối diện mối nguy cấp bách bị xâm phạm phi pháp, theo luật này và các luật liên quan khác, cơ quan hải cảnh có quyền áp dụng tất cả biện pháp cần thiết, gồm sử dụng vũ khí, để chặn đứng hành vi xâm phạm và loại trừ mối nguy hiểm.”

Ngoài ra, Điều 47 Luật Hải cảnh cũng cho phép lực lượng Hải cảnh được phép sử dụng vũ khí theo quy định của luật này, và có thể trực tiếp sử dụng vũ khí nếu không có thời gian cảnh báo hoặc nếu có nguy cơ bị tổn hại nghiêm trọng sau khi cảnh báo.

Với các quy định tại Điều 22 và Điều 47 như trên, Luật Hải cảnh đã vi phạm ngay cả các quy định khác trong các luật liên quan của Trung Quốc, đồng thời cũng vi phạm nguyên tắc không sử dụng vũ lực trong luật quốc tế. Bằng cách cho phép lực lượng Hải cảnh Trung Quốc nổ súng vào một tàu nước ngoài, Trung Quốc chắc chắn sẽ kích động sự leo thang, có thể dẫn tới các xung đột quân sự. Điều này sẽ gây nguy hiểm và cản trở bất kỳ biện pháp nào hiện đang được thực hiện nhằm duy trì hòa bình và an ninh ở Biển Đông.

Thứ hai, Điều 74 (3) và 83 (3) của UNCLOS quy định rằng: “Trong khi chờ ký kết thỏa thuận ở khoản 1, các quốc gia hữu quan, trên tinh thần hiểu biết và hợp tác, làm hết sức mình để đi đến các dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn và không phương hại hay cản trở việc ký kết các thỏa thuận dứt khoát trong giai đoán quá độ này. Các dàn xếp tạm thời không phương hại đến hoạch định cuối cùng.”

Điều này cũng cho thấy, các nội dung trong Luật Hải cảnh của Trung Quốc đã vi phạm tới nghĩa vụ không làm phức tạp tình hình đã được quy định tại các điều khoản nói trên của UNCLOS.

Thứ ba, trong Điều 1 Luật hải cảnh của Trung Quốc quy định việc ban hành Luật này nhằm “bảo vệ chủ quyền, an ninh quốc gia và quyền lợi biển”. Tuy nhiên, như đã trình bày ở các kỳ trước, việc Trung Quốc đã đưa ra cái gọi là “yêu sách đường lưỡi bò” ở biển Đông. Lai lịch và cách giải thích “mập mờ” của Trung Quốc đối với đường này cho thấy rất nhiều điều bất minh trong “cái gọi là đường lưỡi bò” này.

Phán quyết của Toà Trọng tài năm 2016 trong Vụ Philippines kiện Trung Quốc đã khẳng định yêu sách “quyền lịch sử” trong "đường 9 đoạn" của Trung Quốc là bất hợp pháp theo UNCLOS và luật pháp quốc tế liên quan. Chính vì vậy, bất kỳ biện pháp nào nhằm thực thi luật pháp nội địa Trung Quốc trong một khu vực Trung Quốc có tuyên bố chủ quyền bất hợp pháp  như “đường lưỡi bò” cũng sẽ là các hành động vi phạm luật pháp quốc tế. Nói cách khác, Trung Quốc áp dụng nội luật ở vùng biển mà nước này không có chủ quyền là một điều hoàn toàn sai trái, sẽ không được luật pháp và công luận quốc tế thừa nhận.

Thứ tư, Các Điều 12, 20, 21 của Luật Hải cảnh vi phạm UNCLOS. Điều 32 của UNCLOS quy định rằng: “Ngoài những ngoại lệ được quy định tại tiểu mục A và trong các điều 30 và 31, không một quy định nào của Công ước này đụng chạm đến quyền miễn trừ của tàu chiến và tàu chính phủ các nước hoạt động vì mục đích phi thương mại”. Liên quan đến việc bảo vệ và gìn giữ môi trường biển, Điều 236 của UNCLOS cũng nêu rõ: “Các quy định của Công ước liên quan đến việc bảo vệ và gìn giữ môi trường biển không áp dụng đối với các tàu chiến hay tàu thuyền bổ trợ, cũng như đối với các tàu thuyền khác hay các phương tiện bay thuộc một quốc gia, hay do quốc gia này khai thác, khi trong thời gian xem xét, quốc gia này chỉ sử dụng chúng vào những mục đích công vụ không có tính chất thương mại.” Điều 29 của UNCLOS định nghĩa tàu chiến là mọi tàu thuyền thuộc lực lượng vũ trang của một quốc gia và mang dấu hiệu bên ngoài đặc trưng của các tàu thuyền quân sự thuộc quốc tịch nước đó; do một sĩ quan hải quân phục vụ quốc gia đó chỉ huy, người chỉ huy này có tên trong danh sách các sĩ quan hay trong một tài liệu tương đương; và thủy thủ đoàn phải tuân theo các điều lệnh kỷ luật quân sự. UNCLOS cũng quy định các tàu quân sự, tàu hỗ trợ quân sự và tàu chính phủ không thuộc quyền tài phán của các quốc gia ven biển.

Ảnh: TTXVN

Tuy nhiên, Điều 21 của Luật hải cảnh quy định trong trường hợp tàu quân sự hoặc tàu chính phủ nước ngoài hoạt động vì mục đích phi thương mại, ở những vùng biển thuộc quyền tài phán của Trung Quốc vi phạm luật pháp của nước này, Hải cảnh có quyền tiến hành các biện pháp an ninh và kiểm soát cần thiết để ngăn chặn. Đối với các tàu từ chối rời đi và gây tổn hại nghiêm trọng hoặc có hành vi đe dọa, cơ quan này có quyền áp dụng các biện pháp như trục xuất và cưỡng chế lai dắt. Nếu Hải cảnh thực hiện các biện pháp như cưỡng chế như lai dắt các tàu chiến hoặc tàu chính phủ nước khác, thì đây rõ ràng là hành vi vi phạm UNCLOS.

Thứ năm, Điều 25 trong Luật hải cảnh mới của Trung Quốc quy định:

Một tổ chức CCG ở cấp tỉnh trở lên có thể thiết lập vùng cảnh báo tạm thời trong vùng biển thuộc quyền tài phán của Trung Quốc, có quyền hạn chế hoặc cấm tàu và người qua lại, dừng tàu đỗ, trong những trường hợp dưới đây:

(1) Thực hiện nhiệm vụ bảo vệ an ninh trên biển;

(2) Đối phó với hành vi vi phạm pháp luật trên biển;

(3) Xử lý sự cố bất ngờ trên biển;

(4) Bảo vệ tài nguyên biển và môi trường biển cần thiết;

(5) Các tình huống khác cần phải phân định thêm khu vực cảnh báo tạm thời trên biển.

Điều gì sẽ xảy ra nếu và khi Trung Quốc cố gắng thiết lập khu vực cảnh báo tạm thời trên biển với lý do là để thực hiện nhiệm vụ bảo vệ an ninh trên biển, như được nêu trong Điều 25 của Luật hải cảnh. Trong khi đó tại Điều 25, khoản 3 của UNCLOS quy định: “Quốc gia ven biển có thể tạm thời đình chỉ việc thực hiện quyền qua lại không gây hại của tàu thuyền nước ngoài tại các khu vực nhất định trong lãnh hải của mình, nếu biện pháp này là cần thiết để bảo đảm an ninh của mình, kể cả để thử vũ khí, nhưng không được phân biệt đối xử về mặt pháp lý hay về mặt thực tế giữa các tàu thuyền nước ngoài. Việc đình chỉ này chỉ có hiệu lực sau khi đã được công bố theo đúng thủ tục”.

Nếu việc thiết lập khu vực cảnh báo tạm thời trên biển trong các vùng lãnh hải của Trung Quốc đáp ứng yêu cầu này, đặc biệt là yêu cầu quy định rằng việc đình chỉ hoạt động đi lại của tàu thuyền nước ngoài được thực hiện “tạm thời” mà không có “sự phân biệt về mặt pháp lý hay về mặt thực tế”, thì sẽ không có vấn đề gì phát sinh. Tuy nhiên, nếu có “sự phân biệt đối xử trên thực tế” đối với một quốc gia khác trong một thời gian dài, thì điều này sẽ vi phạm UNCLOS.

Thứ sáu, Điều 83 của Luật hải cảnh quy định rằng Hải cảnh Trung Quốc sẽ thực hiện các hoạt động phòng thủ và các nhiệm vụ khác theo Luật quốc phòng, Luật cảnh sát vũ trang, cũng như các luật, quy định của quân đội, và mệnh lệnh của Quân ủy trung ương có liên quan. Nói cách khác, điều khoản này nêu rõ Hải cảnh là một tổ chức có chức năng kép: vừa là lực lượng hải quân tiến hành các hoạt động phòng thủ trên vùng biển thuộc quyền tài phán của mình (hoạt động quân sự), vừa là cơ quan thực thi pháp luật trên biển (hoạt động thực thi pháp luật). Luật này đã biến hải cảnh thành một tổ chức có nhiệm vụ bảo vệ quốc gia.

Chính vì vậy, các hành động sử dụng vũ lực của hải cảnh không thể được coi là hoạt động chấp pháp đơn thuần của các cơ quan dân sự. Giáo sư Batongbacal của Philippines đề nghị rằng bất kỳ hành động nào của Hải cảnh theo các điều khoản của luật này có thể thực sự được coi là một hành động xâm lược trái với Quy định của Liên hợp quốc “và tương đương với một hành động chiến tranh nếu Trung Quốc cố gắng thực thi nó trên vùng biển của một nước khác.”(6)

Cuối cùng, với việc quy định mập mờ về các vùng biển thuộc quyền tài phán, nhưng lại cho phép lực lượng hải cảnh sẵn sàng nổ súng như vậy, Trung Quốc đã vi phạm nghĩa vụ thiện chí trong luật quốc tế. Trong khi Trung Quốc và ASEAN đang tiến hành các cuộc đàm phán để cho ra đời bộ Quy tắc Ứng xử ở Biển Đông (COC). Điều đáng lưu ý ở đây là mục tiêu chính của tất cả các bên đàm phán là duy trì hòa bình và an ninh trong khu vực tranh chấp. Do đó, ít nhất COC phải đóng một vai trò quan trọng để đảm bảo rằng tất cả các bên liên quan không được đưa ra bất kỳ đe dọa sử dụng vũ lực nào đối với các quốc gia có tranh chấp khác. Nếu Trung Quốc cho phép lực lượng hải cảnh nổ súng vào bất kỳ tàu nước ngoài nào trong vùng biển mà họ tuyên bố chủ quyền như trong “đường 9 đoạn” thì rõ ràng Bắc Kinh không có thiện chí trong việc đàm phán COC.